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2013年中國(guó)規(guī)劃年會(huì)16日在青島國(guó)際會(huì)展中心開幕，北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院林堅(jiān)教授以《土地發(fā)展權(quán)、空間管制與規(guī)劃協(xié)同》為題，從發(fā)展態(tài)勢(shì)、規(guī)劃實(shí)質(zhì)、規(guī)劃協(xié)同、對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的思考四個(gè)方面闡述了自己的觀點(diǎn)。

從發(fā)展態(tài)勢(shì)看，空間管控與縱橫難協(xié)同。林教授從共同趨勢(shì)和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題兩方面介紹。第一方面：共同趨勢(shì)強(qiáng)調(diào)空間管制，首先，城鄉(xiāng)規(guī)劃從“一書三證”到“三區(qū)四線”、地方創(chuàng)新，整個(gè)法定規(guī)劃的體系發(fā)展脈絡(luò)非常完整，空間管控在地方的大量實(shí)踐過(guò)程中有非常好的創(chuàng)新。其次，土地規(guī)劃從“用途管制”到“建設(shè)用地空間管制”，隨著土地規(guī)劃本身的一種延伸和發(fā)展，它的范圍和視野在不斷的調(diào)整和擴(kuò)大。第三，發(fā)展規(guī)劃，從“目標(biāo)規(guī)劃”到主體功能區(qū)規(guī)劃。第四，關(guān)注生態(tài)文明建設(shè)體系，通過(guò)生態(tài)功能區(qū)劃的三級(jí)分區(qū)體系，將全國(guó)劃分為216個(gè)生態(tài)功能區(qū)，確定五十個(gè)對(duì)保障國(guó)家生態(tài)安全具有重要意義的區(qū)域。第二方面：現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：縱橫難協(xié)調(diào)。一是橫向不協(xié)調(diào)，規(guī)劃差異大。二是縱向不協(xié)調(diào)，布局規(guī)模各說(shuō)各。三是話語(yǔ)不一致，分類標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。四是城鄉(xiāng)不對(duì)等，鄉(xiāng)村系統(tǒng)關(guān)注少。五是百姓不點(diǎn)頭，土地產(chǎn)權(quán)考慮少。

接著林教授從規(guī)劃實(shí)質(zhì)介紹了土地發(fā)展權(quán)與空間管制，指出“城鄉(xiāng)規(guī)劃是發(fā)展引導(dǎo)型，上級(jí)指導(dǎo)下級(jí)；土地規(guī)劃是資源保護(hù)型，上級(jí)調(diào)控下級(jí)；主體功能區(qū)規(guī)劃是發(fā)展協(xié)調(diào)型；生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃是生態(tài)保護(hù)型，后兩者更多是依據(jù)型規(guī)劃。共同一點(diǎn)都要通過(guò)管空間來(lái)實(shí)現(xiàn)”

林教授認(rèn)為規(guī)劃實(shí)質(zhì)是基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制，空間管制實(shí)質(zhì)是土地發(fā)展權(quán)在空間上的分配。禁止建設(shè)區(qū)土地發(fā)展權(quán)受到限制。適宜建設(shè)區(qū)或允許建設(shè)區(qū)，土地發(fā)展權(quán)得到體現(xiàn)?？臻g管制受到人類對(duì)空間利用的價(jià)值取向影響。常取決于政策制定者的價(jià)值取向和主管判斷，往往是利益博弈過(guò)程。

接著林教授介紹了土地發(fā)展權(quán)的兩個(gè)特色，一是隱性+國(guó)有，按照土地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)能，是占有、使用、收益、處分。雖然沒(méi)有規(guī)定發(fā)展權(quán)但是實(shí)質(zhì)性是存在著，稱之為隱性。隱性歸誰(shuí)所有？按照國(guó)家土地管理的法律框架，國(guó)有建設(shè)用地?fù)碛型恋匕l(fā)展權(quán)，集體建設(shè)用地?fù)碛杏邢薜耐恋匕l(fā)展權(quán)，非建設(shè)用地未設(shè)置土地發(fā)展權(quán)。二是兩級(jí)土地發(fā)展權(quán)體系，一級(jí)是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)區(qū)域的建設(shè)許可，二級(jí)是政府對(duì)建設(shè)項(xiàng)目、用地的規(guī)劃許可。一級(jí)土地發(fā)展權(quán)控制下的空間管制規(guī)劃，主要體現(xiàn)國(guó)家與地方，上級(jí)與下級(jí)政府的關(guān)系乃至博弈過(guò)程，都是責(zé)任規(guī)劃。包括城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃和生態(tài)功能區(qū)劃。二級(jí)土地發(fā)展權(quán)，既有權(quán)益規(guī)劃也有責(zé)任規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃體現(xiàn)權(quán)益規(guī)劃思想，土地規(guī)劃中鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃是一種責(zé)任規(guī)劃延伸，核心是要處理地方政府與潛在土地權(quán)利人和現(xiàn)有土地權(quán)利人之間關(guān)系的博弈。

對(duì)規(guī)劃協(xié)同，林教授認(rèn)為是共同責(zé)任下的協(xié)作配合。共同目標(biāo)是保生態(tài)紅線，保發(fā)展底線。紅線是生態(tài)安全，糧食安全，底線是穩(wěn)增長(zhǎng)，保就業(yè)，保民生，保穩(wěn)定。共同責(zé)任是優(yōu)化“三生”空間，生態(tài)空間集約高效，生活空間宜居舒適，生態(tài)空間山清水秀。協(xié)作配合，則通過(guò)價(jià)值取向、管理機(jī)制、技術(shù)途徑、反饋機(jī)制四個(gè)方面體現(xiàn)。

在發(fā)言的最后，林教授對(duì)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展提出幾點(diǎn)思考，一是上下協(xié)同，處理好上下位法定規(guī)劃關(guān)系，就是處理好責(zé)任規(guī)劃和權(quán)益規(guī)劃的關(guān)系，促進(jìn)法定規(guī)劃內(nèi)部的逐級(jí)對(duì)接。二是注重權(quán)益，重視土地發(fā)展權(quán)和土地權(quán)益。從國(guó)家和政府的角度看總體利益，從開發(fā)商、原住民和受影響者角度看個(gè)體利益。另外加強(qiáng)協(xié)作規(guī)劃，要融合多元規(guī)劃主體力量，確保居民和群眾團(tuán)體的參與權(quán)，規(guī)劃要扮演好這些利益主體協(xié)調(diào)平衡中的紐帶作用。三是關(guān)注鄉(xiāng)村，探索鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃途徑。以上海市郊野地區(qū)規(guī)劃為例，介紹對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)類似控制性詳細(xì)規(guī)劃思路探討，對(duì)高度城市化地區(qū)、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)一管理用地的啟發(fā)。四是統(tǒng)籌國(guó)土，關(guān)注三生空間的合理利用。生態(tài)空間講解環(huán)境優(yōu)化，生態(tài)保持，生活空間尋求空間舒適，布局合理。各自的空間之間有交織，有交集，關(guān)鍵要處理好城于鄉(xiāng)的關(guān)系、三生空間相互的關(guān)系，以及核心和輔助的關(guān)系。

最后，林教授提出我們需要進(jìn)一步的去思考，空間規(guī)劃是什么規(guī)劃協(xié)同要什么？他認(rèn)為第一，空間規(guī)劃是“管”“用”規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)空間管制，又強(qiáng)調(diào)合理利用，還應(yīng)該可實(shí)施。第二，空間規(guī)劃是“責(zé)”“權(quán)”規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)責(zé)任邊界、權(quán)益邊界，而且還需要可評(píng)判。無(wú)論從經(jīng)濟(jì)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)利益的角度評(píng)判還是從社會(huì)價(jià)值的角度評(píng)判，應(yīng)該有一套可評(píng)判規(guī)劃優(yōu)劣方法與對(duì)應(yīng)體系。對(duì)規(guī)劃協(xié)調(diào)，未來(lái)無(wú)論空間規(guī)劃走勢(shì)如何走，共同責(zé)任協(xié)作配合應(yīng)該是規(guī)劃協(xié)同的主基調(diào)，也是各方面規(guī)劃師規(guī)劃管理人員應(yīng)該在一起共同努力的做法。